O regime de responsabiliza\u00e7\u00e3o dos agentes p\u00fablicos erigido pela Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 sobrelevou a atividade persecut\u00f3ria e fiscalizadora das estruturas de vigil\u00e2ncia que comp\u00f5em o sistema de controle da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Neste sentido, disseminou-se o que Floriano Azevedo Marques Neto e Juliana Bonacorsi de Palma chamaram de um \u201cdiscurso do controle\u201d, que se aproveitou da desconfian\u00e7a e da crise de legitimidade dos organismos de dire\u00e7\u00e3o pol\u00edtica para fortalecer o campo de a\u00e7\u00e3o das institui\u00e7\u00f5es controladoras.<\/p>\n\n\n\n
Esse cen\u00e1rio, se de um lado equipou o Estado de ferramentas mais robustas e eficazes de detec\u00e7\u00e3o de malfeitos; de outro, gerou efeitos colaterais que se manifestam em duas dimens\u00f5es distintas, embora complementares: (i) sob a \u00f3tica institucional, instaurou-se um problema decorrente das m\u00faltiplas institucionais cujos mandatos constitucionais se sobrep\u00f5em na vigil\u00e2ncia sobre infra\u00e7\u00f5es contra normas de Direito P\u00fablico, gerando problemas de coordena\u00e7\u00e3o e coer\u00eancia interorg\u00e2nica; (ii) do ponto de vista individual \u2013 do gestor p\u00fablico \u2013 restou intensificada a responsabilidade pessoal, com a\u00e7\u00f5es mais vigorosas no sentido de imputar san\u00e7\u00f5es pessoais pesadas diante de falhas que, muitas vezes, n\u00e3o se qualificam pela inten\u00e7\u00e3o maliciosa do agente, sen\u00e3o pela car\u00eancia de capacidades t\u00e9cnicas ou erros dotados de boa-f\u00e9.
O refor\u00e7o na quantidade e na for\u00e7a dos meios de a\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os de controle n\u00e3o tardou a revelar abusos decorrentes de uma posi\u00e7\u00e3o formalista e rigorosa que ignora um fator inerente ao agir administrativo: a incerteza.<\/p>\n\n\n\n
Em outras palavras, prevaleceu a cria\u00e7\u00e3o de uma ilus\u00f3ria certeza nos provimentos do sistema controlador, que passou a invocar a posi\u00e7\u00e3o correta e pretensamente \u201ciluminada\u201d sobre quest\u00f5es da gest\u00e3o p\u00fablica, em detrimento da incerteza que \u00e9 inerente \u00e0 opera\u00e7\u00e3o de uma m\u00e1quina administrativa que lida com pol\u00edticas p\u00fablicas complexas para fazer face a demandas multifacetadas.<\/p>\n\n\n\n
O desequil\u00edbrio dessa equa\u00e7\u00e3o \u00e9 que abre ensejo \u00e0 in\u00e9rcia decis\u00f3ria que se atribui ao que se tem chamado de Direito Administrativo do Medo. Sucede que, como bem afirmou Adrian Vermeule, ao tratar \u2013 de forma um tanto contraintuitiva \u2013 sobre o \u201cabuso de poder otimizado\u201d, n\u00e3o \u00e9 apenas improv\u00e1vel, mas improdutiva, a inten\u00e7\u00e3o do Estado de reduzir a zero o abuso de poder.<\/p>\n\n\n\n
Isso porque, primeiro, n\u00e3o se deve ignorar o fato de que a imposi\u00e7\u00e3o e estrutura\u00e7\u00e3o de sistemas de controle t\u00eam um custo, e este pode suplantar o benef\u00edcio que adviria da assun\u00e7\u00e3o dos riscos de ter uma maior flexibilidade; e, segundo, porque estes riscos, desde que sejam mapeados e gerenciados, a fim de evitar desvios graves, tende a conduzir a melhores resultados em termos de inova\u00e7\u00e3o e experimenta\u00e7\u00e3o. E esses elementos s\u00e3o fundamentais para a consecu\u00e7\u00e3o de um direito t\u00e3o importante quanto mal compreendido e perseguido: o direito fundamental a uma boa administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n
Da\u00ed a import\u00e2ncia que assumiu, no panorama normativo brasileiro, as inova\u00e7\u00f5es proporcionadas em Lei n\u00ba 13.655\/2018, \u00e0 Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro, quando, a um s\u00f3 tempo, imp\u00f4s ao sistema de controle p\u00fablico a considera\u00e7\u00e3o dessa incerteza que produz riscos que fazem parte da rotina administrativa. No art. 22, disse que os entes fiscalizadores devem considerar que a realidade do gestor, por vezes, n\u00e3o se encaixa no padr\u00e3o idealizado \u2013 e cheio de certezas \u2013 das normas. No art. 28, franqueou aos administradores p\u00fablicos a possibilidade de contar com uma margem de atua\u00e7\u00e3o que admite o erro (a concretiza\u00e7\u00e3o do risco), contanto que este n\u00e3o seja grave, ou, na express\u00e3o empregada pela norma: grosseiro.
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Essa inflex\u00e3o no modo de encarar a atividade administrativa tem orientado, desde ent\u00e3o, os marcos normativos que versam sobre o Direito Administrativo, particularmente no campo da responsabiliza\u00e7\u00e3o.
A Lei n\u00ba 14.230\/2021, que alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, buscou inspira\u00e7\u00e3o neste novo paradigma para incorporar uma chave de an\u00e1lise mais pragm\u00e1tica no tratamento jur\u00eddico do processo e julgamento por atos de improbidade. A nova conforma\u00e7\u00e3o da LIA deu contornos mais claros \u00e0 diferencia\u00e7\u00e3o, que desde o in\u00edcio deveria restar evidente, entre o ato ilegal e o ato \u00edmprobo, sendo apenas o segundo revestido da inten\u00e7\u00e3o (vontade consciente e deliberada) de se beneficiar indevidamente \u00e0s custas do er\u00e1rio p\u00fablico, mediante a pr\u00e1tica de algumas das condutas tipificadas nos arts. 9\u00ba a 11 da Lei.<\/p>\n\n\n\n
A principal ilustra\u00e7\u00e3o desta reorienta\u00e7\u00e3o normativa reside na revoga\u00e7\u00e3o da hip\u00f3tese de cometimento de improbidade por culpa. Conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal, ao fixar o tema 309 da Repercuss\u00e3o Geral, no \u00e2mbito do RE 656.558, tal modalidade de enquadramento \u00e9 inconstitucional desde a sua origem, em 1992. No seu lugar, previu o art. 1\u00ba, \u00a71\u00ba, com a reda\u00e7\u00e3o dada pela Lei n\u00ba 14.230\/2021, que o enquadramento de condutas como improbidade administrativa pressup\u00f5e a comprova\u00e7\u00e3o acerca da exist\u00eancia do chamado dolo espec\u00edfico, cuja caracteriza\u00e7\u00e3o exige n\u00e3o apenas a inten\u00e7\u00e3o volunt\u00e1ria e consciente de praticar a conduta vedada pelo tipo legal, mas tamb\u00e9m o objetivo de alcan\u00e7ar um fim espec\u00edfico: a obten\u00e7\u00e3o, para si ou para outrem, de benef\u00edcios indevidos.<\/p>\n\n\n\n
Na ess\u00eancia, a nova legisla\u00e7\u00e3o circunscreveu o regime da improbidade \u00e0quilo que ultrapassa as raias da ilegalidade, incidindo sobre os desvios para que n\u00e3o decorram simplesmente da neglig\u00eancia, imprud\u00eancia ou imper\u00edcia do agente. N\u00e3o que tais comportamentos sejam admitidos pelo ordenamento, pois a sua verifica\u00e7\u00e3o poder\u00e1 ser apurada no \u00e2mbito, por exemplo, de uma a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica, na qual se converter\u00e1 a a\u00e7\u00e3o de improbidade administrativa, na forma do art. 17-A, \u00a716\u00ba da LIA. Assim, as san\u00e7\u00f5es gravosas que resultam da condena\u00e7\u00e3o por essa esp\u00e9cie de ato se reserva \u00e0s situa\u00e7\u00f5es em que subsista a certeza de uma conduta dolosa.<\/p>\n\n\n\n
Neste sentido, mostra-se pertinente a leitura de Fabr\u00edcio Motta, Bernardo Tin\u00f4co e Cristiana Fortini de que a Lei n\u00ba 14.230\/2021 criou espa\u00e7os legislativos para a aplica\u00e7\u00e3o da teoria dos riscos permitidos, oriunda do Direito Penal, permitindo a verifica\u00e7\u00e3o em concreto de situa\u00e7\u00f5es que, embora equivocadas, n\u00e3o podem ser enquadradas como ato de improbidade administrativa \u2013 em um espa\u00e7o de permiss\u00e3o a erros que n\u00e3o sejam eivados de dolo com finalidade espec\u00edfica de obter vantagem indevida para si ou para outrem.<\/p>\n\n\n\n
Embora n\u00e3o se possa deduzir da\u00ed a exist\u00eancia de um direito ao erro do administrador p\u00fablico, pois n\u00e3o compadece com a efici\u00eancia exigida do Poder P\u00fablico a possibilidade de invocar tal direito como um pretexto para errar, \u00e9 certo que a admiss\u00e3o da incerteza como atributo indissoci\u00e1vel da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, restringindo os casos de responsabiliza\u00e7\u00e3o pessoal, colabora para a redu\u00e7\u00e3o das distor\u00e7\u00f5es que desencadeiam uma paralisia decis\u00f3ria. Essa, afinal, conquanto evite a culpa do gestor perante os \u00f3rg\u00e3os de controle, garante tamb\u00e9m a inefic\u00e1cia do Estado no atingimento dos seus objetivos fundamentais.<\/p>\n\n\n\n